وقتی ناظر، رقیب می‌شود؛ آیا ورود شهرداری به بازار تاکسی اینترنتی قانونی است؟

در روزهای اخیر، شهرداری تهران با راه‌اندازی سامانه «شهرزاد» و فعال‌سازی قابلیت درخواست تاکسی اینترنتی در این اپلیکیشن، مستقیماً وارد رقابت با پلتفرم‌های خصوصی، مانند اسنپ و تپسی، شده است.

مهدی چمران، رئیس شورای شهر تهران، با ادعای این‌که «شهرزاد» تنها تاکسی اینترنتی قانونی در تهران است، سایر پلتفرم‌ها را غیرقانونی خوانده است. از سوی دیگر، اتحادیه کسب‌وکارهای مجازی به‌صراحت اعلام کرده که شهرداری تهران برای راه‌اندازی این سرویس، مجوز لازم را از این اتحادیه دریافت نکرده است و هرگونه فعالیت بدون مجوز، غیرقانونی محسوب می‌شود.

این اتحادیه تاکید کرده که بر اساس آیین‌نامه مصوب سال ۱۳۹۸، هرگونه فعالیت در حوزه تاکسی هوشمند ملزم به دریافت مجوز از اتحادیه است و قانون، هیچ استثنایی برای نهادهای دولتی یا عمومی قائل نشده است.

با توجه به مشاجراتی که بین این دو نهاد شکل گرفته، بحث ورود شهرداری به رقابت با تاکسی‌های اینترنتی را باید از چند بعد مورد توجه قرار داد.

یک بُعد حقوق اداری و ارتباطی است که بین دولت و شهروند در این خصوص وجود دارد. بُعد دیگر از باب حقوق اقتصادی و سیر تکوین دولت از دولت رفاه به دولت تنظیم‌گر در این بستر. بعد سوم هم از دیدگاه ماده ۱۰ قانون مدنی، یعنی جایی که اشخاص می‌توانند با در نظر گرفتن قوانین تکمیلی و آمره، کسب‌وکار خویش را شکل دهند. در این نوشتار تلاش شده تا حدی درهم‌تنیدگی این سه حوزه روشن گردد.

یکی از قوانینی که بر اساس آن می‌توان چارچوب و نظام حقوق اداری ایران را مشاهده کرد، قانون مدیریت خدمات کشوری است. این قانون در بدو امر از موسسات، نهاد و سازمان‌هایی که این نظام را شکل می‌دهند سخن به میان می‌آورد.

این بخش از قانون مدیریت خدمات کشوری که با عنوان «کلیات» مطرح شده است، بعضاً تعریفِ صرف نیست. بلکه در راستای اصل ۴۴ قانون اساسی، نوع فعالیت حکومتی و تصدی‌گری دولت را نشان می‌دهد و به‌عنوان بازوی مکمل، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ یکی از ساختارهای معرفی‌شده در این قانون، موسسه عمومی غیردولتی است که بر اساس ماده ۳:

بر اساس این تعریف، شهرداری‌های یکی از موسسات عمومی غیردولتی هستند که در کنار مأمورین دولتی سعی می‌کنند خدمات دولتی را در جهت نظم و منفعت عمومی ارائه کنند.

بااین‌حال، قانون مذکور در راستای عبور از دولت رفاه به سوی دولت تنظیم‌گر، به نهادهای معرفی‌شده در قانون مدیریت خدمات کشوری بر اساس ماده ۱۳ همان قانون، اختیار داده که «امور تصدی‌های اجتماعی، فرهنگی و خدماتی با رعایت اصول ۲۹ و ۳۰ قانون اساسی، از طریق خدمات از بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی-مشارکت با بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی از طریق اجاره، واگذاری امکانات و تجهیزات و منابع فیزیکی» را به انجام رسانند.

در ماده ۱۴ از واگذاری امور زیربنایی به بخش غیردولتی سخن آمده، در ماده ۱۵ از واگذاری امور تصدی به بخش غیردولتی و در ماده ۱۷ به واگذاری بخشی از خدمات عمومی به موسسات غیردولتی اشاره شده است. 

اما آنچه که موجب ارتباط بحث فوق با ورود شهرداری‌های به عرصه رقابت تاکسی‌های اینترنتی می‌شود، وظایفِ مشخص‌شده طبق قانون مدیریت خدمات کشوری و بند ۳ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌های است که در آنجا تعیین کرایه وسایل نقلیه را به شهرداری واگذار کرده است.

همچنین، در ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت مصوب ۱۳۸۷ تاکید شده که مدیریت حمل‌و‌نقل مسافر در شهر و حومه بر عهده شهرداری است. در ماده ۴ آیین‌نامه مدیریت حمل‌ونقل بار و مسافر در شهر و حومه نیز مقرر گشته «برای انجام خدمات حمل‌ونقل بار و مسافر در محدوده شهر و حومه آن، شرکت‌های حمل‌ونقل بار یا مسافر درون شهری، در چارچوب مقررات و قوانین مربوط تحت مدیریت شهرداری فعالیت می‌کنند.»

اما مهم‌ترین قسمت آیین‌نامه فوق‌الذکر در بحث رقابت، ماده ۶ است. این ماده شهرداری‌ها را موظف کرده اقداماتی را برای مدیریت حمل‌ونقل بار و مسافر در شهر و حومه انجام دهند که مهم‌ترین آن مطالعه، تهیه و تنظیم برنامه جامع و هماهنگ برای تعیین خط‌مشی اجرایی حمل‌ونقل بار و مسافر درون شهری و اجرای آن در قالب برنامه‌ای درازمدت، میان‌مدت و کوتاه‌مدت پس از تصویب در مراجع ذی‌صلاح و دیگری نظارت مستمر بر عملکرد و رضایت ذی‌نفعان حمل‌ونقل بار و مسافر است.

لذا تمامی مقررات فوق‌الذکر، توجیه‌گر این امر هستند که شهرداری باید از بعد نظارتی به بحث تاکسی اینترنتی ورود کنند. حال پرسش این است که شهرداری‌ها می‌توانند رقابتی را که قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مدنظر داشت مختل کنند؟ به عبارت دیگر نهاد ناظر می‌تواند خود به نهاد اجرا مبدل گردد؟

برای پاسخ به این پرسش ابتدا به ضمانت اجرایی که قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ به‌منظور ایجاد خلل در رقابت مقرر نموده، می‌پردازیم.

 بر اساس بند «ح» ماده ۶ آیین نامه حمل‌ونقل بار و مسافر در محدوده شهر و حومه، یکی از اقدامات شهرداری ارائه پروانه به ناوگان حمل‌ونقل است. بنابراین اقدامات شهرداری می‌تواند از دو بعد مشمول ضمانت اجراها و ظرفیت‌های قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی شود.

• نخست این‌ که خود شهرداری، مخل رقابت به‌عنوان یکی از مراجع اخذ مجوز شود، با این توضیح که برای اشخاص حقوقی جهت ایجاد ناوگان مانع‌تراشی کند.
• دوم این‌که به‌عنوان مرجع نظارتی که موظف است شرایطی ایجاد کند تا خللی در رقابت ایجاد نشود، اما به‌ گونه‌ای عمل کند که خود به‌عنوان یکی از رقبا و با عنایت به قدرتی که دارد رقابت را مختل نماید.

در پایان ذکر این نکته حائز اهمیت آن است که بر اساس اصل ۱۷۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، قانون سخت محسوب شده و به راحتی قابلیت اصلاح ندارد. لذا قوانین بیان‌شده در این نوشتار همگی در راستای تعدیل اصل ۴۴ قانون اساسی و کوچک کردن بخش دولتی تصویب شده‌اند. لذا حضور انواع بخش‌های دولتی در بازارهایی که بر اساس قانون و مرحله‌به‌مرحله به بخش خصوصی واگذار شده، نقض غرض می‌باشد.

فارغ از بحث رقابت، تمامی قوانین مربوطه نشان‌دهنده این است که نقش نظارتی شهرداری در صنعت حمل‌ونقل پررنگ‌تر از نقش‌های دیگر این نهاد است. در نظام حقوقی نهاد نظارت باید از نهاد تقنین و اجرا منفک باشد، در غیر این صورت این امر موجب فساد نظام‌مند می‌شود که برای هیچ یک از شهروندان مفید نخواهد بود.

در نتیجه از هر بُعدی که به قضیه ورود شهرداری به ارائه تاکسی‌های اینترنتی بنگریم، نقاط ضعف آن بیشتر از نقاط قوت آن است. بنابراین پیشنهاد می‌شود که شهرداری بیشتر نقش مدیریتی و نظارتی خود را پیش گیرد و ارائه خدمات را بر اساس اهداف مقنن در قانون مدیریت خدمات کشوری و اجرای قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به بخش خصوصی واگذار کند.